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Alcuni colleghi stanno esagerando nel rappresentare interpretazioni legislative in danno dei pubblicisti. Altri colleghi sono ancora più pessimisti in quanto sostengono che è in pericolo l’intero albo dei giornalisti.
La maggior parte dei commentatori è in buona fede. Ma c’è anche un ristretto numero di critici che agitano soluzioni dissolutorie per rappresentare “ideologie” che coltivano da tempo contro i pubblicisti e/o contro l’Ordine dei giornalisti, ed oggi si è presentata, con le recenti manovre economiche, l’occasione per manifestare le proprie idee. Per chiarire meglio la vicenda provo a riepilogare il succedersi delle ultime leggi: Prima manovra economica, Manovra economica bis, Legge di stabilità, Legge “Salva Italia”.
1. Premessa.
È bene ricordare che la istituzione dell’Ordine dei giornalisti trae fonte legislativa dall’art. 1 della legge 3 febbraio 1963 n. 69 (Ordinamento della professione di giornalista).
“1. Ordine dei giornalisti
È istituito l’Ordine dei giornalisti.
Ad esso appartengono i giornalisti professionisti e i pubblicisti, iscritti nei rispettivi elenchi dell’Albo (n.n. unico).
Sono professionisti coloro che esercitano in modo esclusivo e continuativo la professione di giornalista.
Sono pubblicisti coloro che svolgono attività giornalistica non occasionale e retribuita anche se esercitano altre professioni o impieghi. (Omissis)”.
2. Prima manovra economica.
Fallito il tentativo del Ministro Tremonti e di alcuni deputati dell’opposizione (Finocchiaro ed altri) di modificare il decreto legge della prima manovra economica con emendamenti che prevedevano sostanzialmente l’abolizione dell’esame di Stato e di alcuni ordini non individuati (con immediata reazione al Senato di un gruppo di parlamentari che hanno invocato l’art. 33 della Costituzione), la legge di conversione del decreto legge si è limitata a prospettare una norma di scarsa consistenza ed incisività:
Art. 29 – 1 bis. “Al fine di incrementare il tasso di crescita dell’economia nazionale, ferme restando le categorie di cui all’articolo 33, quinto comma, della Costituzione, sentita l’Alta Commissione di cui al comma 2, il Governo formulerà alle categorie interessate proposte di riforma in materia di liberalizzazione dei servizi e delle attività economiche; trascorso il termine di otto mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, ciò che non sarà espressamente regolamentato sarà libero”.
3. Manovra economica bis (Decreto legge 13 agosto 2011 n. 138 convertito in legge 14 settembre 2011 n. 148).
Ben più incisivo è stato il successivo intervento legislativo effettuato con la manovra economica bis.
L’art. 3, comma 5, così stabilisce:
“5. Fermo restando l’esame di Stato di cui all’articolo 33, quinto comma, della Costituzione per l’accesso alle professioni regolamentate, gli ordinamenti professionali devono garantire che l’esercizio dell’attività risponda senza eccezioni ai principi di libera concorrenza, alla presenza diffusa dei professionisti su tutto il territorio nazionale, alla differenziazione e pluralità di offerta che garantisca l’effettiva possibilità di scelta degli utenti nell’ambito della più ampia informazione relativamente ai servizi offerti. Gli ordinamenti professionali dovranno essere riformati entro 12 mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto per recepire i seguenti principi:
a) l’accesso alla professione è libero e il suo esercizio è fondato e ordinato sull’autonomia e sull’indipendenza di giudizio, intellettuale e tecnica, del professionista. La limitazione, in forza di una disposizione di legge, del numero di persone che sono titolate ad esercitare una certa professione in tutto il territorio dello Stato o in una certa area geografica, è consentita unicamente laddove essa risponda a ragioni di interesse pubblico, tra cui in particolare quelle connesse alla tutela della salute umana, e non introduca una discriminazione diretta o indiretta basata sulla nazionalità o, in caso di esercizio dell’attività in forma societaria, della sede legale della società professionale;
b) previsione dell’obbligo per il professionista di seguire percorsi di formazione continua permanente predisposti sulla base di appositi regolamenti emanati dai consigli nazionali, fermo restando quanto previsto dalla normativa vigente in materia di educazione continua in medicina (ECM). La violazione dell’obbligo di formazione continua determina un illecito disciplinare e come tale è sanzionato sulla base di quanto stabilito dall’ordinamento professionale che dovrà integrare tale previsione;
c) la disciplina del tirocinio per l’accesso alla professione deve conformarsi a criteri che garantiscano l’effettivo svolgimento dell’attività formativa e il suo adeguamento costante all’esigenza di assicurare il miglior esercizio della professione. Al tirocinante dovrà essere corrisposto un equo compenso di natura indennitaria, commisurato al suo concreto apporto. Al fine di accelerare l’accesso al mondo del lavoro, la durata del tirocinio non potrà essere complessivamente superiore a tre anni e potrà essere svolto, in presenza di una apposita convenzione quadro stipulata fra i Consigli Nazionali e il Ministero dell’Istruzione, Università e Ricerca, in concomitanza al corso di studio per il conseguimento della laurea di primo livello o della laurea magistrale o specialistica. Le disposizioni della presente lettera non si applicano alle professioni sanitarie per le quali resta confermata la normativa vigente;
d) il compenso spettante al professionista è pattuito per iscritto all’atto del conferimento dell’incarico professionale prendendo come riferimento le tariffe professionali. È ammessa la pattuizione dei compensi anche in deroga alle tariffe. Il professionista è tenuto, nel rispetto del principio di trasparenza, a rendere noto al cliente il livello della complessità dell’incarico, fornendo tutte le informazioni utili circa gli oneri ipotizzabili dal momento del conferimento alla conclusione dell’incarico. In caso di mancata determinazione consensuale del compenso, quando il committente è un ente pubblico, in caso di liquidazione giudiziale dei compensi, ovvero nei casi in cui la prestazione professionale è resa nell’interesse dei terzi si applicano le tariffe professionali stabilite con decreto dal Ministro della Giustizia;
e) a tutela del cliente, il professionista è tenuto a stipulare idonea assicurazione per i rischi derivanti dall’esercizio dell’attività professionale. Il professionista deve rendere noti al cliente, al momento dell’assunzione dell’incarico, gli estremi della polizza stipulata per la responsabilità professionale e il relativo massimale. Le condizioni generali delle polizze assicurative di cui al presente comma possono essere negoziate, in convenzione con i propri iscritti, dai Consigli Nazionali e dagli enti previdenziali dei professionisti;
f) gli ordinamenti professionali dovranno prevedere l’istituzione di organi a livello territoriale, diversi da quelli aventi funzioni amministrative, ai quali sono specificamente affidate l’istruzione e la decisione delle questioni disciplinari e di un organo nazionale di disciplina. La carica di consigliere dell’Ordine territoriale o di consigliere nazionale è incompatibile con quella di membro dei consigli di disciplina nazionali e territoriali. Le disposizioni della presente lettera non si applicano alle professioni sanitarie per le quali resta confermata la normativa vigente;
g) la pubblicità informativa, con ogni mezzo, avente ad oggetto l’attività professionale, le specializzazioni ed i titoli professionali posseduti, la struttura dello studio ed i compensi delle prestazioni, è libera. Le informazioni devono essere trasparenti, veritiere, corrette e non devono essere equivoche, ingannevoli, denigratorie”.
L’art. 3 comma 5 ha fissato con le lettere da a) a g), principi di riforma degli ordinamenti professionali da attuarsi con legge (e non con regolamento).
Tra i “Principi” indicati non figura l’abolizione degli Ordini, né di parte degli stessi (ad esempio i pubblicisti ed altri professionisti che non hanno l’esame di Stato), ma sono presenti solo alcuni criteri di riforma che riguardano temi di diversa portata e lasciano assolutamente vigente l’art. 1 (prima parte) della legge istitutiva dell’Ordine dei giornalisti (n. 69/1963), che suddivide i propri iscritti in professionisti e pubblicisti.
L’espressione iniziale “fermo restando l’esame di Stato di cui all’art. 33, quinto comma della Costituzione” riguarda solo una garanzia chiesta dai rappresentanti delle professioni, che cioè “tale esame” non può essere abolito con legge ordinaria (come si voleva con gli emendamenti presentati da Tremonti, Finocchiaro ed altri).
Ora, girare la “frittata” non mi sembra corretto, né accettabile.
Il significato dell’“inciso” è ben diverso da quello che si vorrebbe far intendere da qualcuno.
Solo per i “non addetti ai lavori” mi corre l’obbligo di precisare che una disposizione di legge (la prima parte dell’art. 1 l. 64/1964) che prevede l’istituzione dell’ordine dei giornalisti e il doppio elenco degli iscritti (professionisti e pubblicisti) può essere modificata e/o vanificata non con un “inciso”, ma solo con una legge che ne preveda espressamente l’abrogazione totale o parziale.
Il “fermo restando …” può avere solo il significato di una conferma della previsione costituzionale contenuta nel quinto comma dell’art. 33 Cost.
Se il legislatore avesse voluto eliminare alcuni iscritti agli albi che – per disposizione di legge – non sono tenuti a sostenere l’esame di Stato, lo avrebbe dovuto sancire esplicitamente. In molti altri albi professionali vi sono, infatti, iscritti che non devono sostenere l’esame di Stato (docenti universitari, magistrati, prefetti, etc.). E nessuno può affermare che gli stessi siano stati cancellati.
Riguardo all’Europa, va segnalato che in Spagna (ancora oggi) ci si iscrive all’albo degli avvocati senza l’obbligo di sostenere un esame di Stato. Ciò è stato confermato dalla recentissima allegata decisione della Corte di Cassazione (Cass., Sez. Un., 22 dicembre 2011 n. 28340) che ha stabilito che un avvocato spagnolo, anche senza esame di Stato, può essere iscritto all’albo italiano.
In Europa l’esame di Stato non c’è in tutti gli Stati e per tutte le professioni.
Per alcune professioni in Italia l’esame di Stato è stato introdotto solo successivamente alla istituzione dell’Ordine.
Se mai, si può sostenere solo che esiste un problema di adeguamento degli ordinamenti professionali alla Costituzione, come si può ragionevolmente proporre per i pubblicisti in sede legislativa, con salvaguardia dei diritti quesiti e senza retroattività.
Il che rientra nella normalità: analogo trattamento di irretroattività hanno ricevuto alcune professioni (geometri, periti industriali, consulenti del lavoro, etc.) quando è stata introdotta la laurea come requisito per la iscrizione agli albi. Sono rimasti iscritti agli albi quelli già appartenenti, anche se non avevano conseguito la laurea.
4. Legge di stabilità (legge 24 novembre 2011).
Limitando ogni intervento ai “principi di cui all’art. 3, comma 5, della manovra economica bis”, l’art. 10 della legge di stabilità ha modificato alcune norme della precedente legge speciale così stabilendo:
“1. All’articolo 3, comma 5, alinea, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, le parole: «Gli ordinamenti professionali dovranno essere riformati entro 12 mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto per recepire i seguenti principi:» sono sostituite dalle seguenti: «Con decreto del Presidente della Repubblica emanato ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, gli ordinamenti professionali dovranno essere riformati entro 12 mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto per recepire i seguenti principi:».
2. All’articolo 3 del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, dopo il comma 5 è inserito il seguente: «5-bis. Le norme vigenti sugli ordinamenti professionali sono abrogate con effetto dall’entrata in vigore del regolamento governativo di cui al comma 5»”.
La modifica “in peius” del quinto comma dell’art. 3 della manovra economica bis ha riguardato due aspetti:
1) Gli ordinamenti professionali “secondo i principi di cui …” non dovranno essere più riformati con legge, ma con regolamento governativo e successivo decreto presidenziale, da approvare entro il 12 agosto 2012.
2) Le norme vigenti degli ordinamenti professionali saranno abrogate con effetto dall’entrata in vigore del regolamento governativo.
Su questo punto 2 è appena il caso di osservare che, secondo una corretta interpretazione, tale abrogazione (anche secondo il disposto della manovra economica bis) non poteva che riguardare unicamente le norme di riferimento in contrasto con i principi di cui al comma 5 art. 3.
Mi sento di poter escludere che tale norma, nel segno della legittimità, poteva prestarsi ad una diversa interpretazione.
In ogni caso, la modifica legislativa era nel senso che l’abrogazione degli ordinamenti professionali poteva avere effetto solo dall’entrata in vigore del regolamento governativo. Non emanato tale regolamento, non si verificava alcun effetto di abrogazione.
A parte quanto sopra esposto, devo osservare che l’art. 10 della legge di stabilità è di portata sconvolgente in quanto delegifica parzialmente gli ordinamenti professionali.
Il prof. avv. Massimo Luciani ha denunciato la illegittimità costituzionale di siffatto meccanismo di “delegificazione”.
“Tale istituto è stato introdotto, come è noto, dall’art. 17, comma 2, della l. n. 17 del 1988, a tenor del quale “Con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il Consiglio di Stato e previo parere delle Commissioni parlamentari competenti in materia, che si pronunciano entro trenta giorni dalla richiesta, sono emanati i regolamenti per la disciplina delle materie, non coperte da riserva assoluta di legge prevista dalla Costituzione, per le quali le leggi della Repubblica, autorizzando l’esercizio della potestà regolamentare del Governo, determinano le norme generali regolatrici della materia e dispongono l’abrogazione delle norme vigenti, con effetto dall’entrata in vigore delle norme regolamentari”. In questo modo, è evidente, si fa si che la normativa di rango legislativo che regola una determinata materia possa essere sostituita da una normativa di rango secondario, ma non si deroga al criterio gerarchico che colloca la legge al di sopra del regolamento e vieta alle fonti secondarie di abrogare le fonti primarie. Quel che accade, infatti, è che l’effetto di abrogazione della previgente normativa di rango legislativo è disposta dalla legge che autorizza la delegificazione, mentre il regolamento si atteggia a condizione del verificarsi di tale effetto, non mai a sua fonte.
Ora, se questo è vero, non è meno vero che, se non si vuole trasformare la delegificazione in uno strumento di indiscriminata abdicazione della funzione legislativa in favore di quella regolamentare, la legge autorizzante deve stabilire le “norme generali regolatrici della materia”, mentre il regolamento autorizzato, a sua volta, deve muoversi strettamente entro l’ambito determinato dalla legge e nel rispetto di tali norme generali. Di questo si sono puntualmente avvedute la dottrina e la giurisprudenza”.
5. La legge “Salva Italia” (d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito con modificazioni dalla l. 22 dicembre 2011, n. 214, in G.U. n. 300 del 27 dicembre 2011, suppl. ord. n. 276).
Per accelerare le prospettate (e minacciate) liberalizzazioni la legge “Salva Italia” ha così ulteriormente modificato l’articolo 10, della legge 12 novembre 2011, n. 183.
«a) al comma 2, dopo le parole «sono abrogate con effetto dall’entrata in vigore del regolamento governativo di cui al comma 5», è aggiunto il seguente periodo: «e, in ogni caso, dalla data del 13 agosto 2012»;
b) dopo il comma 2, è aggiunto il seguente: «2-bis. All’articolo 3, comma 5, lettera c), del decreto legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, le parole “la durata del tirocinio non potrà essere complessivamente superiore a tre anni”, sono sostituite dalle seguenti: “la durata del tirocinio non potrà essere complessivamente superiore a diciotto mesi”».
Con il decreto legge “Salva Italia” veniva stabilita l’abrogazione degli ordinamenti professionali non già dopo l’entrata in vigore del regolamento governativo, ma automaticamente allo scadere del 12 agosto 2012.
È stato presentato un necessario emendamento (che costituisce un vero e proprio chiarimento interpretativo) da numerosi parlamentari e dai due relatori della legge di conversione, e si è, quindi, ottenuto la modifica del testo iniziale del decreto legge:
“5-bis. Le norme vigenti sugli ordinamenti professionali in contrasto con i principi di cui al comma 5, lettere da a) a g) [modifica introdotta in sede di conversione del D.L. n. 201/2011, con l’emendamento 6.14 dei relatori, approvato nella seduta del 13.12.2011 delle Commissioni riunite Bilancio e Finanze della Camera dei Deputati, e non modificato in Aula] sono abrogate con effetto dall’entrata in vigore del regolamento governativo di cui al comma 5, e, in ogni caso, dalla data del 13 agosto 2012 [inciso aggiunto dal D.L. 201/2011, invariata in sede di conversione].
5-ter. Il Governo, entro il 31 dicembre 2012, provvede a raccogliere le disposizioni aventi forza di legge che non risultano abrogate per effetto del comma 5-bis, in un testo unico da emanarsi ai sensi dell’articolo 17-bis, della legge 23 agosto 1988, n. 400. [comma introdotto, in sede di conversione del D.L. n. 201/2011, dall’emendamento 6.14 dei relatori, approvato nella seduta del 13.12.2011 delle Commissioni riunite Bilancio e Finanze della Camera dei Deputati, e non modificato in Aula]”.
Con l’emendamento – che abbiamo in molti fortemente sollecitato – è stato fugato qualsiasi dubbio sulla eventuale abrogazione per intero degli ordinamenti professionali, che avrebbe potuto riguardare la prima parte dell’art. 1 della legge n. 69/1963, che istituisce l’ordine dei giornalisti con la suddivisione degli iscritti in giornalisti e pubblicisti.
Con la nuova formulazione legislativa potranno, quindi, essere abrogate solo le “norme in contrasto con i principi …” (cioè quelle fissate nelle lettere da a) a g) del comma 5 dell’art. 3 della manovra economica bis).
Permane, comunque, il dubbio sulla illegittimità della “previsione del 12 agosto 2012”, come data ultima di vigenza delle norme da abrogare. È, questa, a mio avviso, una minaccia legislativa di scarso pregio giuridico. È mio fermo convincimento che non sia consentito nemmeno ad un legislatore “Salva Italia” abrogare specifiche norme degli ordinamenti professionali se non si procede prima ad approvare le nuove norme riformatrici.
Sotto tale profilo si può sostenere che la previsione di abrogazione automatica dopo il 12 agosto 2012 sia priva di fondamento giuridico. Basti pensare all’assurdo che, se non si approveranno entro la predetta data le riforme degli ordinamenti professionali “indicate nei principi …”, potrà saltare il potere disciplinare degli Ordini professionali, senza alcuna alternativa.
Una cosa è, comunque, certa: con l’emendamento approvato nella legge “Salva Italia” risulta disattesa, per il momento, ogni ipotesi di abrogazione dell’Ordine dei giornalisti e, con esso, degli elenchi dei professionisti e dei pubblicisti.
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